Objektiv, transparent, diskriminierungsfrei, wettbewerblich, einfach, verständlich und offen für Jedermann, vor allem Bürgerenergieprojekte. Und natürlich kosteneffizient. So beschreibt der Gesetzgeber das Ausschreibungsverfahren, für dessen umfängliche Einführung er sich mit dem EEG 2014 entschieden hat. Der Eindruck, der bleibt, wenn man sich durch die 100 Seiten der Freiflächenausschreibungsverordnung (FFAV) und deren Begründung gekämpft hat, ist ein etwas anderer.
Mengensteuerung statt Preissteuerung
Im Gegensatz zur bisherigen Regelung legt der Gesetzgeber nun nicht mehr die Vergütungshöhe, sondern die zu fördernde Leistung neuer Photovoltaik-Anlagen fest. Der Fördersatz soll dann wiederum durch Ausschreibungen ermittelt werden. Bereits eine überzeugende Erklärung, warum Ausschreibungen als Mittel der Mengensteuerung „marktorientierter“ sein sollen als das bisherige Mittel der Preissteuerung, bleibt der Verordnungsgeber indessen schuldig. In der umweltpolitischen Debatte ist es durchaus umstritten, ob die Mengensteuerung ein höheres Maß an Zielgenauigkeit bietet und zu geringeren volkswirtschaftlichen Kosten führt als eine Preissteuerung.
Kein Vorteil gegenüber dem EEG
Vergleicht man die beiden Systeme, so zeigt sich schnell, dass den evidenten Nachteilen von Ausschreibungssystemen (Risikoaufschläge für höhere Finanzierungskosten, höhere administrative Kosten, Bevorzugung größerer Akteure, Risiko einer geringen Realisierungsrate, Risiko zu geringen Wettbewerbs) im Vergleich zum aktuell geltenden EEG 2014 keine der behaupteten Vorteile tatsächlich gegenüberstehen. Die Umstellung auf Ausschreibungen kann bei PV-Freiflächenanlagen aktuell kaum zu einer Kostensenkung gegenüber dem bisherigen System führen. Dies gilt jedenfalls dann, wenn der im Gesetz festgelegte Ausbau um 2500 Megawatt pro Jahr tatsächlich erreicht werden soll. Denn – wie es die aktuellen Zubauzahlen zeigen – sind die anzulegenden Werte im EEG 2014 derzeit keinesfalls zu hoch bemessen. Dass Ausschreibungsverfahren den Stromverbraucher unter Umständen vor zu hohen Kosten bewahrt hätten, wenn sie im Jahr 2009 bereits existiert hätten, macht jedenfalls die umfassende Einführung der Ausschreibungssysteme bis 2017 nicht sinnvoller.
Wettbewerb? Flächenöffnung!
Grundvoraussetzung für die Funktionsfähigkeit der Ausschreibung als Marktmechanismus ist zudem ein ausreichender Wettbewerb. Die vom Bundeswirtschaftsministerium zunächst geplante allgemeine Öffnung der Flächenkulisse auch auf Ackerflächen, konnte jedoch nicht durchgesetzt werden. Ab dem Jahr 2016 dürfen zwar neben den bereits aus dem EEG bekannten Flächen auch sogenannte Bundesanstalt für Immobilienaufgaben (BImA)-Flächen und Ackerflächen in benachteiligten Gebieten genutzt werden. Allerdings werden in den Jahren 2016 und 2017 jeweils höchstens zehn Anlagen auf derartigen Ackerflächen einen Zuschlag erhalten. Der zulässige Höchstpreis wurde in der ersten Ausschreibung immerhin auf 11,29 Cent/Kilowattstunde festgelegt. Ob dies ausreicht, um den ausreichenden Wettbewerb herzustellen, wird sich zeigen müssen.
Akteursvielfalt – nein, danke?
Eine hohe Realisierungsrate soll mittels Stellung von Sicherheiten und Sanktionen garantiert werden. Insbesondere die für die Zulassung zum Bieterverfahren notwendige Stellung einer Erstsicherheit ist mit Blick auf die Diskriminierung kleinerer Akteure jedoch nicht unproblematisch. Die erheblichen Vorfinanzierungen stellen erfahrungsgemäß Bürgerenergieprojekte und kleinere Projektierer vor eine größere Hürde als andere. Gepaart mit der Unsicherheit, überhaupt in einer Ausschreibungsrunde einen Zuschlag zu erhalten, führt dies zu einer nur schwer lösbaren Aufgabe für diese Akteure. Erfahrungen aus dem Ausland zeigen vielfach, dass Ausschreibungen insbesondere größeren Unternehmen zum Vorteil gereichen. Insoweit bietet das neue System sicher nicht nur den „großen Vier“, sondern auch Projektentwicklern einer bestimmten Größe Chancen. Für Bürgerenergieprojekte wird es aber schwer. Die insoweit vielfach betonten Maßnahmen, um die Eintrittsschwelle niedrig zu halten (niedrigere Sicherheit bei B-Plan, Maximalgröße 10 Megawatt, Vorzug des kleineren Projekts bei gleichem Gebotspreis), können insoweit wohl nur als Feigenblatt angesehen werden. Sofern diese Wirkung politischer Wille ist, sollte das endlich mal offen ausgesprochen werden.
Dezentrale Energiewende – nein, danke?
Bislang kaum diskutiert, aber durchaus fragwürdig erscheint zudem die Festlegung darauf, dass Anlagen, bei denen eine Eigenversorgung oder eine Direktlieferung vor Ort stattfinden soll, vom Verfahren gänzlich ausgeschlossen werden. Diese Vorgabe ist nur auf den ersten Blick nachvollziehbar. Zwar können Entwickler von Anlagen mit einem hohen Eigenversorgungsanteil oft einen niedrigeren Preis bieten als diejenigen, die den gesamten Strom an einen Direktvermarkter abgeben. Dies allein kann jedoch den Ausschluss aller dezentralen Versorgungskonzepte von den Ausschreibungen nicht allein rechtfertigen. Im Ergebnis handelt es sich – nach der Einführung der EEG-Umlage auf die Eigenversorgung – um eine weitere wirksame Maßnahme gegen dezentrale Versorgungskonzepte. Die Flexibilität der Investoren wird stark eingeschränkt und ein erhebliches Potenzial an Anlagenstandorten nicht ausgeschöpft. Dies ist zu bedauern.
Europarechtliche Verpflichtung?
Schließlich bleibt auch das „Totschlagargument“ der europarechtlichen Verpflichtung nicht mehr als ein Scheinargument. Selbst wenn man die Wirksamkeit und Rechtmäßigkeit der EU-Beihilfeleitlinien unterstellt – und das kann mit guten Gründen bezweifelt werden – wäre die Umstellung auf Ausschreibungen nicht bzw. jedenfalls nicht in dem Umfang erforderlich gewesen, den sich der Gesetzgeber mit dem EEG 2014 zum Ziel gesetzt hat. Denn die Leitlinien sehen umfassende Ausnahmen – unter anderem für Anlagen mit einer installierten Leistung von bis zu 1 Megawatt – vor. Von dieser Möglichkeit macht der Gesetz- und Verordnungsgeber jedoch bislang keinen Gebrauch.
Nach alledem fragt man sich am Ende ernsthaft: Warum eigentlich?
